Oleh : Nazaruddin (Caleg DPR RI Partai Ummat Dapil Jawa Timur 10)
Di dalam UUDN 1945 status keistimewaan DIY diakui oleh negara berdasarkan alasan-alasan historis. Oleh karena itu kemudian Yogyakarta diberi status sebagai Daerah Istimewa.
Yang harus dipahami adalah yang diakui oleh negara di dalam UUDN 1945 adalah status keistimewaannya, atau statusnya sebagai Daerah Istimewa. Sedangkan bentuk-bentuk atau materi keistimewaannya diamanatkan untuk diatur di dalam UU. Karena itulah apa yg sebenarnya memjadi materi keistimewaan DIY itu menjadi kontroversi dan berjalan tanpa legitimasi UU selama puluhan tahun. Selama masa itu tidak muncul permasalahan karena keistimewaan DIY identik dan bertumpuh pada figur kharismatik Sultan Hamangkubuwono IX.
Ada Kontroversi-kontroversi di dalam pelaksanaan keistimewaan DIY. Diantaranya di bidang pertanahan misalnya, apakah UUPA sejak diundangkan pada tahun 1960 berlaku di DIY atau tidak. Kontroversi itu kemudian diselesaikan melalui Keppres No. 33 Tahun 1984 dan Perda DIY Nomor 3 Tahun 1984 tentang pemberlakuan sepenuhnya UUPA di DIY (kelak aturan-aturan yang mengatur pemberlakuan sepenuhnya UUPA di DIY berusaha terus disembunyikan atau ditafsirkan aneh-aneh untuk mendukung pemahaman bahwa UUPA tidak diberlalukan sepenuhnya di DIY).
Kemudian di bidang pemerintahan, sejarah membuktikan bahwa di DIY suksesi Gubernur dan Wakil Gubernur tidak selalu dilakukan secara turun temurun melalui penetapan. Pada tahun 1998 diadakan Pemilihan Gubernur oleh DPRD Provinsi. Calonnya ada dua, Sultan Hamengkubuwono X dan Drs. Alfian Darmawan (PPP). Hasilnya dimenangkan oleh Sultan Hamangkubuwono X. Dan pada tahun 2001, DPRD DIY melakukan Pemilihan Wakil Gubernur dengan alasan karena ada kekosongan jabatan Wakil Gubernur. Pemilihan melalui DPRD tersebut diikuti oleh Ambarkusumo (Pakualam IX) dan Anglingkusumo (adik beda ibu). Pemilihan berjalan dramatis karena hasilnya imbang. Kemudian dilakukan pilihan ulang. Hasilnya suara Anglingkusumo berkurang satu suara, sehingga kalah satu suara. Perubahan peta suara itu diduga kuat karena ada politik uang yang kemudian dikenal dengan skandal “pakan munyuk”. Disebut skandal “pakan munyuk” karena uang untuk makan monyet dipakai untuk politik uang pemilihan Wakil Gubernur. Skandal ini diduga melibatkan petinggi kebun binatang Gembira Loka yang masih kerabat Pakualam IX.
Kejelasan tentang materi keistimewaan DIY baru jelas setelah disahkannya UUK DIY (UU No. 13 Tahun 2012). UU Keistimewaan lahir dengan sejumlah kontroversi. Kontroversi pertama, terkait dengan tata cara pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur. Draft RUU yang disusun oleh tim dari Jurusan Ilmu Tata Pemerintahan Fisipol UGM atas pesanan Depdagri. Dalam draft RUU, mekanisme Pemerintahan Daerah Istimewa Yogyakarta didesain seperti Sistem Pemerintahan Parlementer. Ada Gubernur dan Wakil Gubernur sebagai penyelenggara pemerintahan, dan ada Pararadya yang dijabat Sultan Hamangkubuwono X. Pararadya memiliki hak veto atas Peraturan Daerah dan Peraturan Gubernur, serta arah pembangunan DIY. Menurut pengakuan dari Ketua Tim Cornelis Lay, konsep dan istilah pararadya itu usulan dari Sultan Hamangkubuwono X sendiri.
Namun secara mengejutkan setelah disahkan menjadi UU, tata cara pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur dilakukan melalui penetapan setiap lima tahun sekali.
Kontroversi pengisian jabatan ini nampaknya masih belum berakhir karena terdapat perbedaan tafsir antara Sultan dengan saudara-saudaranya. Sultan menghendaki anak sulungnya Gusti Pembayun yang sekarang bergelar Putri Mangkubumi sebagai penggantinya. Sementara adik-adiknya berpendapat Raja Mataram Jogja harus seorang laki-laki sesuai dengan “paugeran”. Raja Mataram bergelar dan menyandang status sebagai Khalifatullah, Sayyidin Panotogomo.
Hal itulah yang kemudian menyebabkan Sultan mengeluarkan Sabda Raja, mengganti namanya dari Hamangku Buwono menjadi Hamangku Bawono, dan menghapus gelarnya sebagai Khalifatullah, Sayyidin Panotogomo untuk memuluskan suksesi kepada anak perempuannya.
Kontroversi kedua, UUK DIY didesain sebagai aturan khusus (lex spesialis) dari UU Pemerintahan Daerah. Hal itu bisa dilihat dari konsideran dan dasar hukum yang diacu oleh UUK. Namun materi keistinewaan DIY selain mengatur tentang tata cara pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur, juga mengatur urusan Kelembaan Pemerintah Daerah DIY, Kebudayaan, Pertanahan dan Tata Ruang. Sehingga UUK DIY seolah juga merupakan aturan khusus (lex specialis) dari berbagai UU yang mengatur urusan-urusan di atas. Bahkan meskipun di dalam pasal 6 UUK ditegaskan, kewenangan istimewa DIY berada di provinsi, namun pelaksanaan keistimewaan itu diatur sampai Kabupaten dan kota. Sehingga Peraturan-Peraturan Daerah Kabupaten dan Kota yang dianggap bersentuhan dengan urusan-urusan keistimewaan harus disesuaikan dengan Perda-Perda Istimewa Provinsi. Nama-nama Kecamatan dan Desa atau Kelurahan yang menurut pembagian urusan di UU, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden dan Peraturan Memdagri bukan domainmya provinsi ikut diatur dengan merubah nama-nama dan numenklatur kecamatan dan kelurahan.
Implementasi keistimewaan di bidang pertanahan di dalam Peraturan Daerah Istimewa Pertanahan, masalah pertanahan didesain kembali ke era ketika Keraton Yogyakarta dan Puro Pakualaman masih berstatus kerajaan yang merupakan Daerah Swapraja Pemerintah Kolonial Hindia Belanda yang ditandai dengan dihidupkannya kembali Domein Verklaring, bahwa barang siapa yang tidak memiliki tanah atas hak eigendom, maka tanah tersebut akan menjadi milik Sultan. Dan adanya pemahaman tidak ada tanah negara di DIY. Belum lagi permasalahan kelembagaan, kebudayaan dan tata ruang.
Dari gambaran sebagian pelaksanaan UUK seperti yang dipaparkan di atas, tidak terlalu berlebihan kalau dikatakan sekarang ini ada kerajaan di dalam republik di DIY. Sultan dan Keraton serta Pakualam dan Puro memiliki kekuasaan dan kewenangan pemerintahan, kelembagaan, pertanahan, kebudayaan, dan tata ruang, layaknya sebuah kerajaan. DPRD dalam prakteknya hanya berfungsi dan berperan sebagai stempel atau legitimamasi bahwa pemerintahan Provinsi DIY masih merupakan pemerintahan yang demokratis. Bahkan DPRD DIY didesain untuk tidak bisa mengakses dan meminta pertanggungjawaban atas Dana Keistimewaan yang diambillan dari APBN. Artinya itu uang yang berasal dari uang rakyat dari seluruh Indonesia.
Apapun alasannya, materi keistimewaan DIY itu tidak boleh bertentangan dengan prinsip-prinsip pokok pemerintahan di dalam UUD, kedaulatan ada di tangan rakyat, tidak boleh meyimpang dan bertentangan dengan bentuk negara Republik, dan tidak boleh keluar dari koridor Negara Kesatuan. Tidak dibenarkan ada kerajaan di dalam republik.
Oleh karena itu sebagai bagian dari evaluasi terhadap pelaksanaan UUK DIY yg sudah berusia lebih dari sepuluh tahun, hal-hal yg di dalam implementasinya bertentangan dengan prinsip-prinsip pokok pemerintahan di dalam UUD harus dievaluasi. Kekacauan-kecakauan yang diakibatkan oleh carut marutnya legal drafting UUK DIY harus segera diperbaiki.